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国家粮食安全的现状及分析
浏览: 14061   作者: 张力龙    来源: 中储粮湖南分公司湘乡直属库    时间:2015-01-16

   “国以民为本,民以食为天”,粮食,既是特殊的商品,又是国家必须掌控的关系国计民生的战略物资。为了宏观调控的需要以及必要的战略储备,上世纪末,国家投入了大量的人力、物力和财力,同时还出台了一系列政策和法规,进一步加大对粮食的市场调控和储备管理,粮食的流通在政策的框架内逐步实现了市场化的良性循环。进入新世纪,中国的国情以及世界的经济格局已经发生了新的变化,特别是中国加入世贸组织以后,粮食流通更多地受到了国际化的影响,传统意义上的生产和流通模式也必须跟上时代的步伐,但,现阶段的情形却不尽人意,改革势在必行。

一、农业以及主要农产品现状及分析

      中国是一个传统的农业大国,人口多,可耕种土地面积有限。在计划经济时代,中国实行配供制,勉强能够实现粮食的自给自足。改革开放以后,特别是上世纪八十年代初,国家实行家庭联产承包制,农民的种粮积极性空前提高,粮食播种面积、粮食单产逐年提高,国家实现了历史意义的粮食相对富余,不少地方甚至出现了农民卖粮难的问题。但是,这种令人欣喜的状况不过是昙花一现,只维持了不到二十年。本世纪初,粮食的进口呈逐年递增的态势,2013年商务部的最新数据显示,我国三大农作物进口不断创新高。中国粮食进口去年全年超过了7000万吨,是历史上粮食进口量最多的一年。其中,谷物净进口1316.9万吨,总进口大豆5838万吨,不断刷新纪录。今年6月进口大豆预报到港832.28万吨,创月度最高水平;1至4月稻谷和大米进口100万吨,同比增83.6%。这显示中国粮食自给率已经下降到90%以下。造成这种情况,原因是多方面的,笔者分析认为有以下几个方面的因素。

(一)可耕种土地面积的绝对减少

     随着我国城镇化、工业化进程的不断加快,国民经济建设(道路、城市、工矿、乡村等)占用耕地已成为我国耕地数量减少的主要原因。另外几个方面也构成了耕地减少的原因,如生态退耕(退耕还林还草等生态工程), 农业产业结构调整,耕地退化(荒漠化、水土流失),自然灾害等也直接或间接导致耕地减少。此外,我国宜农荒地较少,耕地后备资源不足也是不争的事实。我国每年的水土流失面积达到367万平方公里,100多亿吨沃土付之东流,相当于流失了1000万亩耕地上30厘米厚耕作层。荒漠化土地面积达到了历史上的262万平方公里,还有不断增长的趋势。1957年到1986年间,累计减少耕地6.1亿亩,净减少2.3亿亩,其中,城镇扩张占地4500万亩,乡镇企业占地1000万亩,非农建设占地800万亩,水土流失600万亩,农民建房占地500万亩,开发区占地300万亩,土地沙化200万亩。

(二)环境污染和生态环境破坏

     随着工业化程度的不断提高,传统农业的精耕细作已经被撇弃,取而代之的是工业无机化肥和农药的大量使用,土地大量被酸化,水土污染严重,不少地方种出的粮食被检测出农药残留和重金属残留超标,特别是南方水稻种植区影响尤甚。湖南省是一个水稻种植大省,素有鱼米之乡的美誉,俗语有“湖广熟天下足”,商品粮比重较大。近年来,因为外销的稻谷被检测出重金属含量超出国家标准,致使粮食滞销,外销渠道受阻,粮食价格连续下滑,严重挫伤了农民种粮积极性。究其原因,主要是由于农田灌溉水受到工业污染及大量使用农药造成农药的残留。工业污染主要是采矿业、造纸业、建材加工、以及其他环保未达标工业造成的污染;农业污染主要是大量施用除草剂、杀虫剂等有机、无机化学农药造成作物残留。农作物的残留问题直接影响到了我国粮食的进出口。

(三)国内粮食价格与国外进口粮食价格倒挂

      中国粮食进口去年全年超过了7000万吨,是历史上粮食进口量最多的一年。而事实上,2012年全国粮食总产量实现九连增,达到58957万吨,但还是出现因国内外差价导致的粮食进口大增的情况。粮食的国内外差价是如何形成的?经济之声特约评论员、社科院农业发展研究中心研究员李国祥认为,我们国内价格跟国际价格形成差价的主要原因是粮食生产成本比较高,农业、农户经营规模比较小。这几年我们的农业生产资料价格、劳动力价格、土地价格都上涨得比较快,农户的经营规模没有相应的扩大,价格的劣势就显现出来了。
  当然,除了成本因素以外,与我们国家的特殊收购也有很大的关系。这几年,我们国家为了保护农民的利益,不断提高粮食的最低收购价格和临时储备的价格,使得我们国家的粮食的价格跟国际市场价格出现了比较大的差异。国际上公认的粮食安全中,最主要的是口粮安全。我国的口粮主要的是小麦和稻谷,所以小麦和稻谷应该是我们迫切需要关税、配额甚至非关税的手段来加以管理的。
  日本的大米价格是国际市场的8-9倍,甚至有的时候达到10倍,但是日本国内的大米的自给率超过100%,一个关键的因素就是它通过关税措施管理得好。我们国家将来怎么样在WTO谈判中,利用更好的竞争手段来保护国内的产业不受冲击,这是我们面临一个很迫切需要解决的难题。

二、粮食储备环节现状及分析

      国家粮食储备是国家四大储备物资中的重中之重,相对于其他三类(石油、棉花、黄金),所投入的人力、物力和财力无疑是最大的,上世纪末,中央决策把中央粮食储备这一块单独分割出来,成立了中国储备粮管理总公司,总体承管中央直辖管理范畴的粮食专项储备。近二十年来,中储粮总公司在调节全国粮食供求总量,稳定粮食市场,以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况发挥了了重要作用,确保了中央储备粮的数量真实、质量良好、储存安全,确保了国家急需时调得动、用得上。但是,也要看到,中储粮公司是一家政策性很强的以储备为主的企业,他实行的是企业化管理模式,承担的是政策性管理职能,在某种意义上他是一个矛盾的双重体。矛盾之一,因为他是企业,企业是一个追求效益最大化的经济实体;但同时他又是一个靠国家财政补贴的实体,本身不产生经济效益,在近几年粮食价格倒挂的大前提下,如果说必须要产生效益,那无疑只能克扣送粮群众或者弄虚作假。矛盾之二,中储粮搞了一套所谓的产业化经营模式,但他既无融资资格和合法的融资渠道,更谈不上外贸进出口权,对于一个国内靠政策扶持的央企来说,他有没有原动力可言呢?换句话说,中储粮到底是“天下粮仓”还是“天下粮商”?矛盾之三,国家为了保护种粮农民的积极性,出台了保护价收购政策,具体落实到中储粮一家头上,无疑是只管杀不管埋。保护价政策抬高了收购价格,粮食进出口的价格倒挂产生的大幅度粮食进口打压了市场粮食价格,一线中储企业两头受气,不出现政策亏损才是天方夜谭,问题是出现了这样的亏损,该由谁买单?显然靠中储粮一家消化是不切实际的,也是消化不了的。矛盾四是粮源问题,粮源是储备的基础,没有稳定的粮源谈不上储备。毫无疑问储备粮食的收购标准肯定高于加工贸易粮食的收购标准,这是粮食周转周期因素产生的原因。储备粮一般要保管两至三年,而加工贸易粮一般也就几个月,降低国家收购标准收购储备粮,保管会出现损耗风险,不降低标准收购就抢不到市场粮源。

      粮源问题一直困扰着中储粮,也是中储粮企业自身发展的一个大瓶颈。粮食自从走向市场化,从事粮食贸易加工的企业也如雨后春笋般冒了出来。许多地方一到收购季节,抢粮风此起彼伏。中储粮承担政策风险,不能抬价压价,自然敌不过经营灵活的私营企业。在农村,由于土地经营规模小,农民种地的效益还是无法和外出务工相比,农村留守劳力逐年流失,农民收割到家的粮食无法做到颗粒干净、整晒合格,大量不合国家粮食收购标准的粮食被个体或私营业主囊括入库、加工并投放市场。还有一个较为现实的问题是,所谓的送粮农户,实际上是大量的粮食经纪人,分散的广大种粮户并不会路途遥遥把各家各户的粮食送到国家储粮企业来,粮食经纪人正是利用了这一点,把分散在农村的每家每户的粮食收购上来,要么囤积等待,要么出售给出价高的企业,并不一定会把他们手中掌握的粮食出售给中储粮或者地方粮食企业,所以,粮权始终是掌控在价格上面,没有价格优势,说粮权无异于是纸上谈兵。

      国家实行了一项重大而有现实意义的惠农政策就是粮食补贴。粮食补贴政策的根本意义在于刺激农民种粮积极性和保证可耕土地的持续使用。但现实情况却不尽人意,许多地方此项补贴由基层乡镇直接按家庭承包的田亩直接补贴到农户,这本来也无可厚非,但乡镇一级普遍存在虚报耕地面积,套取和截留补贴款的现象,不少地方出现了实际耕地面积逐年减少,上报耕地面积却在逐年增加的怪现象。耕地资源约束趋紧的同时,粮食生产又面临着物化成本与人工成本“双涨”、种植收益和生产组织化程度“双低”的局面。不仅化肥、农药、饲料等生产成本增加,土地流转承包费用和人工成本都“涨势汹汹”。生产方式上又以小规模分散经营为主,种植效益低,组织化程度偏低,直接或间接导致农民进城务工。多地农村耕地近年大面积减作(减少耕作次数),甚至抛荒弃田,国家的粮食补贴照样给,乡村两级和农户一起共同分享国家补贴这一杯羹的怪现象还在继续。这种补贴方式笔者认为不太合理也不符合现阶段的国情。袁隆平院士的建议倒是很值得借鉴,他认为国家的惠农粮食补贴应该直接补贴到实际种粮农民,谁种地谁受益,有效避免国家惠农资金的流失,也足以大大刺激并加快发展规范化的农民专业合作组织,培育种粮大户、家庭农场等多种形式的规模经营主体,提升农业社会化服务水平和商品粮基数。具体操作模式可以参照原来的国家合同定购政策。

      储备需要储备成本,国家对储备成本的核算包括了人工成本,保管费用、轮换费用、利息支出、粮食自然损耗等。但是不同品种和不同区域的粮食储备成本不尽相同,而且有的还有很大差别。粮食储存受到粮食水分、温度、储藏害虫等因素的影响,在这方面,我国南北差异较大。南方地区普遍高温多雨,气候潮湿,粮食水分含量较高,通过储备一个周期,通风降温及平衡水分,保管的粮食会普遍出现不同程度的自然损耗。另外,南方的气候特征也增加了熏蒸杀虫除害次数,增加了储备成本。而北方地区气候干燥低温,此类投入较少,费用相对较低。所以,国家对于储备成本的核算,应该制订一个合理科学的指标,分地域区别对待,不可一概而论。

三、粮食流通环节现状及分析

     国务院于2004年5月颁布了《粮食流通管理条例》,在法律法规上规范了粮食这一特殊商品在流通领域的操作法则,各级粮食行政主管部门是这一行为准则的执法监督机构。

      自从本世纪初取消农业税以后,农民负担逐步减轻,收入也得到了相应提高。但是,由于落后的小农经济模式的制约,农民种植粮食的投入产出比例并没有显著提升,劳动力价值不能得到合理体现,农民外出务工的收益远远大于种植粮食的收益,由此产生了厌农弃农心理,抛荒、减作已经成为农村较为普遍现象,以前种植双季稻的地方许多已经改为单季,农民已经满足于自给自足,不太愿意向国家提供商品粮。因此,如何转变三十年不变的联产承包模式,向土地流转,向规模化、产业化要商品粮已经成为国家势在必行的改革方向。如果国家在此不作政策性的调整,势必会危及整个国家的粮食安全,不久的将来,社会对粮食的刚性需求和过分依赖粮食进口的矛盾会进一步突出。

      国内消费者对食品消费的方向正在逐步转变,禽、蛋、肉类等消费品比例在不断提高。工业、饲料用粮与粮食的直接消费比例在逐年上升,工业用于酿造、食品加工、饲料加工的粮食需求量也在不断增长。出于此种旺盛的市场需求,国外转基因粮食作物大量进口,已经危及到我们的食品安全。另外,国内与国外粮食价格的倒挂,也让相当一部分不法经营者铤而走险大量走私境外粮食。2013年全年,广东一省的粮食需求量增加了两成,而从内地采购粮食的量却减少了一半,扣除一部分正当进口,余下的缺口从哪里来的?据保守估计,仅去年一年从越南走私入境的大米达到了100万吨左右。广西南宁、凭祥等地都充斥着这种缺乏检疫的口感不太好,但价格普遍低于市场价格的大米。所以,国内各省区,海关、边防、检疫、工商等各相关部门要加强联合执法力度,打击国外粮食走私猖獗的势头,保护国内粮食供求价格平稳,保护国内种粮农民利益,确保国内粮食的安全。

      中央储备粮每年的粮食轮换,既是出于推陈储新的需要,同时也是调剂粮食市场的重要手段。国家对于中央储备粮的轮换给予了一定的价格补差,但这样的价格补差只能允许在一定的幅度内。2013年,湖南等省份启动了保护价收购政策,稻谷市场价与保护价的价差一度达到了每吨200元。稻谷轮换季节到来时,轮换收购价格参照保护价居高不下,而销售出库的轮换粮又参照市场价,二者之间的价差,扣除国家补贴部分,每吨将近倒亏60元左右,中储粮一个南方中型库光这一项就要亏损300万元,如果这个亏损得不到消化,必然给直属库的发展带来沉重的负担。但这个结果是政策造成的,负担由企业自己消化似乎也说不过去。因此,国家有必要承担这个由于政策造成的后果,如果不承担,势必会丧失中储粮直属库对粮食市场进行宏观调控的功能。

      粮食安全是一项牵一发而动全身的关系全局、全社会的系统工程,是一项长期而艰巨的民生工程。国家财政、国家粮食行政管理机关、各级粮食监管机构、相关各部委都应当高度重视并制订相应政策和措施,合情、合理、合法进行综合管理,这样才能真正确保国家粮食安全的长治久安。

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